Artigo: É preciso reforçar o papel do setor público nas PPPs

O governo federal tomou uma série de medidas para reforçar a atratividade dos Projetos de Concessões Públicas Federais e de Parcerias Público-Privadas (PPP) nos Estados e municípios.

Prova disso é a Medida Provisória (MP) 575, que visava desonerar investimentos do setor público em PPP, transformada na Lei Federal nº 12.766, de 27 de dezembro de 2012, e o novo marco regulatório que está sendo discutido para as rodovias, portos, ferrovias e aeroportos.

Mas, permanecem no lado do setor público alguns entraves que precisam se rapidamente superados. Nos Estados e municípios, as obrigações decorrentes da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) drenam de 11% a 15% dos recursos dos orçamentos públicos. Descontados os custos de pessoal e os recursos vinculados das áreas de saúde e da educação, sobra sempre menos do que é requerido pelas demandas sociais a serem atendidas.

Por outro lado, entre 40% a 60% das receitas tributárias totais são representadas pelas transferências constitucionais (fundo de participação de Estados e municípios, o FPE e FPM), que têm sofrido perdas devido às desonerações perseguidas pela política econômica do país.

Outra restrição é a impossibilidade de oferecer fundo garantidor para as operações de PPP. Eis que nem todos os entes podem realizar operações através de empresas da administração indireta (em áreas onde existe cobertura total ou parcial de tarifas para ressarcir investimentos realizados).

Há, ainda, dificuldades em cobrar dívidas fiscais de empresas privadas através da execução das dívidas ativas que, por muitas vezes, possuem valores a receber maiores do que o saldo devedor das obrigações da LRF.

Isto cria receio no ordenador de despesas que tem a responsabilidade de contratar as operações de PPP, comprometendo o orçamento pelos 20 anos a 30 anos, em incorrer em crime de improbidade administrativa.

Isto porque, ou bem se acredita em um cenário fiscal favorável (com a queda nas desonerações e crescimento real das receitas tributárias próprias, incrementando o resultado primário líquido ou o chamado Ebitda do setor público), ou se conta com receitas crescentes advindas do resultado operacional, com a contribuição das fontes não orçamentárias como a venda de patrimônio ou a rentabilização de ativos via concessões de uso, ou a geração de renda por receitas parafiscais importantes, como os royalties do petróleo, da exploração mineral, dos direitos advindos da dotação de ativos em geração de energia, ou direitos de passagem em rodovias, ferrovias, infovias e outras operações assemelhadas.

Embora se reconheça a necessidade de rever (pelo menos) os indexadores das dívidas herdadas no âmbito da LRF, torna-se importante encontrar meios que não criem riscos de imagem sobre a manutenção da austeridade fiscal que sustenta indicadores importantes e assegura a credibilidade do país na comunidade financeira do país e do exterior.

Entre eles, podem-se incentivar os entes federados a serem os agentes promotores de fundos de investimento (como os FIP IE), em que os aportadores dos fundos passam a ser sócios das sociedades de propósito especial (SPE) criadas com as finalidades de investimentos propostos em seus editais de captação de recursos, indicando e controlando a diretoria executiva que irá gerir o projeto de investimento aprovado.

Ou seja, os fundos mobilizam recursos sem criar endividamento: ao final das PPP, os ativos formados pelos Fundos são revertidos ao patrimônio do setor público. E as suas “SPE” não são empresas estatais, eis que são criadas por dotadores de recursos privados, com gestão igualmente privada dos objetivos das suas PPP.

Os entes federados podem levar suas ofertas às instituições públicas e privadas e que fazem parte da Anbima ou podem se utilizar dos bancos estatais (como o Banco do Brasil e Caixa Econômica Federal) para estruturar e fazer a “ponte” com outros agentes financeiros do mercado.

Os cotistas dos fundos de investimento para PPP – do país e do exterior – terão isenção de IR sobre os rendimentos das operações durante o prazo da PPP. Como o valor do principal aportado só poderá ser retirado ao final da operação, também sobre ele não incidirá qualquer tributação.

No tocante às dívidas ativas dos entes federados (dívidas que o governo tem a receber dos agentes econômicos) podem-se certificar as mesmas por auditorias internas independentes e fazer com que esses “créditos fiscais certificados” possam ser dados em dação de pagamento ao Tesouro Nacional para abater os pagamentos futuros da LRF.

Por outro lado, os devedores dessas dívidas ativas poderão adquirir cotas dos fundos de investimento em PPP em montante equivalente às suas obrigações, ocasião em que tais cotas passarão a ter “poder liberatório” para atestar a quitação das dívidas junto ao setor público.

Outro ponto diz respeito às receitas tributárias reduzidas por força da diminuição das desonerações fiscais. Estes valores poderão representar limites de créditos adicionais a serem admitidos na LRF ou poderão ser utilizados para abater o valor dos juros da LRF, até o montante da diferença entre o indexador original (IGPM) e o valor recalculado novo IPC ou SELIC, o que for menor.

Para contra garantir as PPP, faz-se urgente regulamentar a operação da Agência Brasileira Gestora de Fundos Garantidores e Garantias S.A. (ABGF), inclusive permitindo a subscrição de cotas subordinadas dos Fundos de Investimento em PPP.

Para incentivar o uso de fundos de investimento para alavancar as PPP, sugere-se a criação da Empresa Brasileira de Fundos (EBF), empresa de direito privado, com participação da BNDESPar em até 51% do seu capital tendo como sócios os grandes fundos de investimento que precisam diversificar seus portfólios; seus custos seriam ressarcidos como despesas pré-operacionais quando da colocação das cotas.

Com medidas como estas o setor público estaria em condições de responder ao desafio que o setor privado já desenvolve para elevar para até 5% em relação ao PIB os investimentos em infraestrutura, condição indispensável para a retomada autossustentável da economia.

Artigo publicado originalmente no Valor Econômico, em Abril de 2013.